Tái cơ cấu hệ thống ngân hàng ở một số nước Đông Nam Á và kinh nghiệm đối với Việt Nam

Để thực hiện mục tiêu kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, một trong những giải pháp Chính phủ đang quyết liệt chỉ đạo điều hành là tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, xử lý nợ xấu. Đây là điều không dễ dàng, do đó, việc tham khảo kinh nghiệm của một số nước Đông Nam Á về tái cơ cấu hệ thống ngân hàng là cần thiết.

Cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ ở châu Á những năm 1997, 1998 đã cho thấy sự yếu kém của hệ thống ngân hàng các nước Thái Lan, Indonesia và Malaysia, buộc Chính phủ các nước này phải tiến hành tái cơ cấu hệ thống ngân hàng nhằm tránh rủi ro đổ vỡ hệ thống trong tương lai. Tuy chi phí cho quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại các quốc gia nêu trên có thể khác nhau, nhưng cách thức tiến hành tái cơ cấu hệ thống ngân hàng của các quốc gia này có nhiều điểm tương đồng với nhiều quốc gia trên thế giới đã áp dụng.

Cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ ở châu Á bắt đầu từ tháng 7 năm 1997 ở Thái Lan, Indonesia, Malaysia, Lào, Philippines… cũng bị ảnh hưởng bởi sự sụt giá bất thình lình. Cuộc khủng hoảng này đã khiến cho hệ thống ngân hàng của Thái Lan, Indonesia và Malaysia nhanh chóng trở nên tồi tệ, tỷ lệ nợ xấu tăng lên nhanh chóng: Tại thời điểm khủng hoảng năm 1997 ở Thái Lan gần 50% và ở Indonesia thì cao hơn 50%. Ở Malaysia thì thấp hơn, ở mức 8% theo tiêu chuẩn của Malaysia, còn theo thông lệ quốc tế thì đã ở mức 13%. Tỷ lệ nợ xấu tăng lên nhanh chóng đã phản ánh một thực tế là số lượng khách hàng của ngân hàng không có khả năng thanh toán các khoản vay đúng hạn; hàng loạt ngân hàng phải đối mặt với tình trạng thua lỗ nặng lề, nguy cơ mất khả năng thanh khoản hoặc phá sản.

Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng

Trong bối cảnh khủng hoảng ngân hàng có nguy cơ lan rộng và ảnh hưởng nặng nề tới nền kinh tế, các quốc gia nêu trên đã thành lập các ủy ban tái cấu trúc lại hệ thống ngân hàng dưới sự tư vấn và giám sát của các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) để đề ra các lộ trình cụ thể cho quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Cụ thể, tại Thái Lan là Ủy ban Tư vấn tái cấu trúc tài chính với các thành viên là đại diện cho Bộ Tài chính, Ngân hàng Trung ương Thái Lan và khu vực tư nhân.Tại Malaysia, Chính phủ giao trực tiếp cho Ngân hàng Trung ương Malaysia nhiệm vụ thực hiện tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Tại Indonesia, Chính phủ thành lập Cơ quan Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng Indonesia với sự tham gia tư vấn của năm đảng phái chính trị lớn.

Để có thể tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thương mại một cách hiệu quả, các nước nêu trên đã tiến hành đánh giá chất lượng tài sản và phân loại nợ xấu của các ngân hàng thương mại. Theo đó, các Ngân hàng Trung ương các nước nêu trên siết chặt các quy định tạm thời về phân loại nợ, tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu và chuẩn mực kế toán về lập dự phòng rủi ro tín dụng. Chẳng hạn, Ngân hàng Trung ương Thái Lan đã yêu cầu tất cả các ngân hàng thương mại Thái Lan phân loại các khoản vay quá hạn để đánh giá khả năng mất thanh khoản đối với từng ngân hàng thương mại nói riêng và cần phải tái cấu trúc. Trên cơ sở đánh giá phân loại nợ xấu và khả năng mất thanh khoản của các ngân hàng thương mại, Ngân hàng Trung ương tiến hành sửa đổi các quy định về an toàn hoạt động ngân hàng theo chuẩn mực quốc tế để tránh gặp phải các nguy cơ đổ vỡ và rủi ro trong tương lai.

Để giải quyết vấn đề nợ xấu tồn đọng tại các ngân hàng thương mại, Ngân hàng Trung ương các nước Thái Lan, Malaysia và Indonesia đã cho phép và khuyến khích thành lập các Công ty quản lý nợ và tài sản xấu (AMC) để xử lý nợ khó đòi của các ngân hàng thương mại. Khi xác định được mức vốn thực có của các ngân hàng thương mại sau khi đã bù đắp các khoản thiệt hại về nợ xấu và dự phòng, Ngân hàng Trung ương các nước nêu trên đã khuyến khích và sử dụng các biện pháp tăng vốn hoặc phải sáp nhập một số ngân hàng thương mại để đảm bảo mức vốn tối thiểu an toàn cho hoạt động kinh doanh ngân hàng, thậm chí mở rộng hình thức sở hữu nước ngoài trong một thời gian nhất định. Vào tháng 9/1998, Chính phủ Indonesia đã buộc 4 ngân hàng thương mại quốc doanh phải hợp nhất lại thành một ngân hàng thương mại mới có tên là Bank Mandiri. Tất cả các khoản nợ xấu của 4 ngân hàng thương mại quốc doanh này được chuyển tới đơn vị quản lý nợ xấu, có chức năng mua bán nợ và tài sản tồn đọng của các ngân hàng thương mại trực thuộc Cơ quan Tái cấu trúc Ngân hàng Indonesia (IBRA). Tháng 9/1999, Chính phủ Malaysia cũng công bố kế hoạch phân loại và sáp nhập các ngân hàng thương mại và công ty tài chính thành sáu nhóm ngân hàng lớn nhằm khôi phục lại sức mạnh của hệ thống ngân hàng. Tại Thái Lan, Ngân hàng Trung ương Thái Lan khuyến khích các ngân hàng thương mại hợp nhất thông qua hình thức cung cấp vốn đối ứng cho bên mua lại các ngân hàng nhỏ và đứng ra bảo lãnh các khoản lỗ từ danh mục nợ xấu (sau khi đã trích lập dự phòng rủi ro) trong các năm hoạt động đầu tiên. Bên cạnh đó, Ngân hàng Trung ương Thái Lan còn cung cấp vốn cho các ngân hàng thương mại dưới dạng cổ phần thông thường và cổ phần ưu đãi; các ngân hàng thương mại có quyền mua lại vốn đầu tư của Ngân hàng Trung ương Thái Lan với giá gốc cộng với chi phí vốn.

Không chỉ khuyến khích các ngân hàng thương mại hợp nhất, Ngân hàng Trung ương Thái Lan và Indonesia còn mở rộng mức sở hữu của các nhà đầu tư nước ngoài đối với các ngân hàng thương mại trong nước trong một thời gian nhất định. Chẳng hạn, Thái Lan cho phép các nhà đầu tư nước ngoài nắm cổ phần chi phối đối với các ngân hàng thương mại trong nước với thời gian là 10 năm, sau thời gian đó thì phải giảm tỷ lệ sở hữu của các nhà đầu tư xuống theo mức pháp luật quy định thông qua việc bán lại cho các cổ đông trong nước. Tuy nhiên, Malaysia lại hạn chế việc sở hữu các nhà đầu tư nước ngoài đối với các ngân hàng thương mại trong nước với mức tỷ lệ 30% để ngăn ngừa nguy cơ làm gia tăng rủi ro bị các nhà đầu tư nước ngoài chi phối hệ thống ngân hàng trong tương lai.

Kinh nghiệm đối với Việt Nam

Kinh nghiệm xử lý khủng hoảng và tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại các nước trên cho thấy, mặc dù quy mô tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại mỗi quốc gia có thể là khác nhau, nhưng về cơ bản các nước đều có các điểm chung về giải pháp và lộ trình. Tuy nhiên, việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng tại các nước trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng đòi hỏi một kế hoạch đồng bộ, lộ trình trình thích hợp, áp dụng các chuẩn mực thông lệ quốc tế và có tầm nhìn chiến lược mang tính dài hạn, bao gồm trình tự xử lý cũng như xây dựng các kịch bản dự phòng cho các tình huống xấu nhất, để sao cho trong quá trình tái cấu trúc hoạt động thanh toán và hoạt động tín dụng của hệ thống không bị ảnh hưởng. Không nên áp dụng một cách máy móc, cứng nhắc, để tránh gây đảo lộn hay những cú sốc không cần thiết đối với toàn hệ thống. Bên cạnh đó, cần phải có sự hậu thuẫn của hệ thống chính trị, hệ thống ngân hàng và toàn bộ xã hội. Trên cơ sở kinh nghiệm các nước đi trước trong quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, về cơ bản có thể đưa ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng:

Củng cố niềm tin của công chúng đối với hệ thống ngân hàng. Để đảm bảo quá trình tái cơ cấu hệ thống được thực hiện hiệu quả và tránh những xáo trộn do những thông tin bất lợi đưa ra, hầu hết các nước trước khi tiến hành tái cấu trúc hệ thống ngân hàng đều đưa ra các thông điệp đối với công chúng nhằm củng cố niềm tin, tạo ra sự đồng thuận và ủng hộ từ phía công chúng. Theo đó, một số thông điệp mà Chính phủ và Ngân hàng Trung ương cần đưa ra là: Thứ nhất, Chính phủ cần đảm bảo rằng người gửi tiền sẽ không bị tổn thất và thiệt hại khi một ngân hàng nào đó bị giải thể hay sáp nhập trong quá trình tái cơ cấu. Nếu khủng hoảng hệ thống ngân hàng có nguy cơ xảy ra, Chính phủ các nước thường quyết định nâng mức bảo hiểm tiền gửi để gia tăng lòng tin của công chúng. Thứ hai, đối với những ngân hàng sẽ tiếp tục hoạt động, Chính phủ và Ngân hàng Trung ương cần đưa ra thông điệp rằng các ngân hàng đó đã đáp ứng được các chuẩn mực kế toán và an toàn hoạt động hợp với thông lệ quốc tế, có các biện pháp quản trị rủi ro và kiểm soát nội bộ tốt hoặc đưa ra lộ trình bắt buộc áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế đối với các ngân hàng thương mại. Thứ ba, Chính phủ và Ngân hàng Trung ương cần chỉ đạo việc xây dựng quy chế an toàn, nâng cao năng lực của các cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng để đảm bảo rằng hệ thống ngân hàng sẽ được vận hành an toàn trong tương lai. Thứ tư, kinh nghiệm các nước cho thấy, giải pháp tốt nhất để duy trì được lòng tin công chúng là minh bạch hóa thông tin và một kế hoạch, lộ trình tái cấu trúc mạnh mẽ, quyết liệt.

Đảm bảo thanh khoản cho các ngân hàng thương mại. Để hạn chế rủi ro khủng hoảng ngân hàng lan rộng trong toàn hệ thống, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, hầu hết Ngân hàng Trung ương các nước đều tích cực hỗ trợ thanh khoản cho hệ thống ngân hàng, áp dụng cơ chế hỗ trợ thanh khoản đặc biệt và dùng các giao dịch phi tiền mặt như bảo lãnh các khoản vay trên thị trường liên ngân hàng để cứu các ngân hàng gặp khó khăn về thanh khoản.

Rà soát khuôn khổ pháp lý. Việc tiến hành các hoạt động tái cơ cấu hệ thống ngân hàng cần được đặt trong một khuôn khổ pháp lý vững chắc. Do đó, các nước trên thế giới khi tiến hành tái cấu trúc hệ thống ngân hàng đều tiến hành rà soát lại các văn bản pháp luật, xây dựng các phương án can thiệp của Chính phủ và Ngân hàng Trung ương trong các tình huống khác nhau, để đảm bảo rằng chúng không vi phạm các luật lệ đã ban hành trước đây. Việc này rất quan trọng, bởi lẽ nó cho thấy hành vi can thiệp của Chính phủ và Ngân hàng Trung ương là khách quan, bình đẳng và minh bạch, vì lợi ích chung của nền kinh tế chứ không phải vì một động cơ nào khác. Căn cứ vào các văn bản pháp lý đó, Chính phủ và Ngân hàng Trung ương sẽ cần phải xây dựng một quy trình, với những tiêu chí rõ ràng ngay từ đầu về mức độ can thiệp của Nhà nước cho từng trường hợp cụ thể.

Rà soát chất lượng tài sản và phân loại ngân hàng. Để thực hiện quá trình tái cấu trúc ngân hàng, hầu hết các nước đều phải tiến hành xác định một cách rõ ràng và chính xác tình hình tài sản, mức độ và phân loại nợ xấu cũng như mức độ mất vốn của ngân hàng thương mại. Bên cạnh đó, việc phân loại các ngân hàng “xấu” và ngân hàng “tốt” cũng được Chính phủ và Ngân hàng Trung ương các nước tiến hành đánh giá một cách kỹ lưỡng đối với từng ngân hàng để làm cơ sở cho việc áp dụng các biện pháp xử lý đối với các ngân hàng không lành mạnh và củng cố các ngân hàng lành mạnh. Ngoài ra, các nước đều tiến hành thành lập các công ty quản lý nợ và tài sản xấu (gọi tắt là AMC) để thúc đẩy quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, cũng như để giải quyết các vấn đề nợ xấu và thanh lý các tài sản.

Sáp nhập và hợp nhất các ngân hàng yếu kém. Sau khi đánh giá được mức vốn thực có của các ngân hàng thương mại sau khi đã bù đắp các khoản thiệt hại về nợ xấu và dự phòng, hầu hết Chính phủ và Ngân hàng Trung ương các nước thực hiện tái cấu trúc đều quyết liệt cơ cấu lại các ngân hàng thương mại yếu kém trên cơ sở sáp nhập, hợp nhất các ngân hàng yếu kém hoặc yêu cầu tăng vốn để tăng cường năng lực cạnh tranh và nâng cao hiệu quả hoạt động. Trong một vài trường hợp phải áp dụng biện pháp hành chính để buộc các ngân hàng thương mại phải tăng vốn hoặc phải sáp nhập lại với nhau để đảm bảo mức vốn tối thiểu an toàn cho hoạt động kinh doanh ngân hàng, thậm chí rút giấy phép hoặc đóng cửa cũng như buộc phải tuyên bố phá sản.

Mua lại ngân hàng, quốc hữu hóa một phần, góp vốn. Việc Chính phủ mua lại hoặc đầu tư vào vốn cổ phần của các ngân hàng yếu kém là một trong những giải pháp tạm thời cuối cùng đối với các ngân hàng thương mại không có khả năng sáp nhập hoặc hợp nhất. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy hầu hết các nước công nghiệp phát triển đều phải thực hiện nghĩa vụ này. Tuy nhiên, việc mua lại hoặc đầu tư của Chính phủ chỉ mang tính tạm thời, phần lớn Chính phủ sẽ bán lại cổ phần cho các nhà đầu tư khác sau khi tiến hành các biện pháp nhằm khôi phục hoạt động của các ngân hàng này.

Trong một số trường hợp, sau khi rà soát và xác định nhóm các ngân hàng yếu kém, Chính phủ có thể tiến hành kêu gọi các nhà đầu tư bên ngoài đồng tài trợ hay góp vốn cùng Chính phủ để khôi phục hoạt động của các ngân hàng xấu. Nguồn vốn này thường được trích ra từ các quỹ đặc biệt do Chính phủ lập ra để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng…