Cần sớm có luật thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Pháp luật về ban hành VBQPPL ở nước ta đang phân tách thành hai cấp: cấp trung ương và cấp địa phương, tương ứng là hai luật khác nhau. Theo đó, việc ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2008 và việc ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004.

Việc tồn tại song song hai Luật cùng điều chỉnh một hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL sớm bộc lộ những hạn chế, bất cập và mâu thuẫn, làm ảnh hưởng đến tính khả thi và hiệu lực thực tế trong quá trình áp dụng.

Còn nhiều quy định mâu thuẫn

Có thể thấy, giữa hai Luật có những quy định mâu thuẫn. Cụ thể, về nguyên tắc xây dựng và ban hành VBQPPL: Tại Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã chỉ rõ: "bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL trong hệ thống pháp luật". Như vậy, việc tồn tại hai luật ban hành VBQPPL của trung ương và địa phương đã tạo ra tác động bất lợi đến tính thống nhất đó.

Về thẩm quyền ban hành VBQPPL của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Nan hành VBQPPL năm 2008 chỉ gồm một loại văn bản là quyết định còn chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ là văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt), trong khi đó, theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004 thì chỉ thị của UBND các cấp vẫn được xem là VBQPPL.

Điều 79 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có quy định hiệu lực trở về trước của VBQPPL nhưng tại Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004 quy định “không quy định hiệu lực trở về trước đối với VBQPPL của HĐND, UBND”...

Kiến nghị 6 biện pháp nâng cao hiệu quả

Qua thực tiễn thi hành chúng tôi có một số kiến nghị, đề xuất và biện pháp nâng cao hiệu quả của Luật 2008 như sau:

Thứ nhất, đề nghị hợp nhất Luật Ban hành VBQPPL năm 2008  và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 thành một luật để đảm bảo tính thống nhất khi áp dụng. Đồng thời, đưa ra khái niệm VBQPPL rõ ràng và cụ thể hơn, hoàn thiện hệ tiêu chí đặc trưng về VBQPPL để cơ quan xây dựng, ban hành VBQPPL có thể dễ dàng nhận diện và phân định rõ VBQPPL và các văn bàn hành chính, điều hành; làm rõ tiêu chí được áp dụng nhiều lần để các địa phương thống nhất trong cách hiểu và vận dụng, vì hiện nay vẫn còn tình trạng nhầm lẫn giữa khái niệm “áp dụng nhiều lần” với khái niệm “áp dụng trong thời gian dài”.

Thứ hai, xây dựng và củng cố đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác soạn thảo văn bản, đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức tư pháp bảo đảm đủ số lượng và chất lượng đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ. Xây dựng kế hoạch đào tạo bồi dưỡng hàng năm về kỹ năng, nghiệp vụ soạn thảo VBQPPL để nâng cao năng lực, trình độ cho đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp làm nhiệm vụ này.

Thứ ba, xác định lại thẩm quyền ban hành VBQPPL của UBND các cấp. Chỉ nên quy định đến cấp tỉnh, cấp huyện có thẩm quyền ban hành VBQPPL; cấp xã chỉ cần ban hành các quyết định hành chính cá biệt hoặc văn bản hành chính thông thường để tổ chức thực hiện quy định pháp luật, thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội và quản lý nhà nước ở địa phương. UBND chỉ ban hành VBQPPL dưới hình thức quyết định, bỏ chỉ thị ra khỏi hình thức VBQPPL của UBND.

Thứ tư, quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức và nhân dân tham gia góp ý kiến đối với dự thảo văn bản, đồng thời phải tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản.

Cần quy định cụ thể cơ chế kiểm tra, giám sát và chế tài xử lý như: cơ quan thẩm định không tiếp nhận hồ sơ thẩm định nếu không có bảng tổng hợp tiếp thu ý kiến của nhân dân, đối tượng chịu tác động của văn bản...; quy định cụ thể các vấn đề: nguyên tắc dân chủ, công khai, minh bạch trong việc xây dựng pháp luật; quyền và nghĩa vụ của công dân, cơ quan, tổ chức trong việc tham gia góp ý kiến xây dựng dự thảo VBQPPL; trách nhiệm tiếp thu, giải trình phản hồi ý kiến góp ý của cơ quan chủ trì soạn thảo; cơ chế kiểm tra giám sát và chế tài để xử lý vi phạm; quy trình lấy ý kiến và thời gian cụ thể của từng công đoạn của quy trình.

Thứ năm, khi xây dựng dự thảo văn bản để thay thế, sửa đổi, bổ sung văn bản đã ban hành thì cơ quan soạn thảo phải tổ chức tổng kết việc thi hành văn bản đã ban hành trước đó. Việc tổng kết thi hành văn bản trước đó được xem là khâu quan trọng trong quy trình soạn thảo văn bản, là tiền đề để hình thành các quy định trong dự thảo văn bản mới.

Từ báo cáo của các cơ quan, đơn vị có liên quan, cơ quan soạn thảo đánh giá được các quy định nào đã triển khai thực hiện nhưng chưa đạt hiệu quả, những vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện... Trên cơ sở đó, định hướng xây dựng các quy định mới thay thế nhằm bảo đảm tính hợp pháp, khả thi và hợp lý của văn bản.

Thứ sáu, cần có một số biện pháp nâng cao hiệu quả của luật cụ thể như: Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng thể chế; trong lãnh đạo cần chú trọng kiểm tra, xử lý việc thực hiện; thiết lập một cơ chế phản biện dân chủ, khách quan trong công tác lập pháp nói chung và xây dựng VBQPPL nói riêng; quan tâm đầu tư cho công tác xây dựng VBQPPL của địa phương; tăng cường đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật nhằm nâng cao trình độ, năng lực phân tích, dự báo, kỹ năng nghiệp vụ và trách nhiệm đối với công việc được giao.

Việc ban hành nghị định, thông tư, thông tư liên tịch để hướng dẫn thi hành luật, nghị định cần bảo đảm kịp thời, thống nhất, phải kịp thời và phù hợp với nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội.

Ngoài ra, các ngành được giao chủ trì việc soạn thảo VBQPPL phải thường xuyên chú ý và phối hợp với các cơ quan liên quan và cơ quan tư pháp (với vai trò là cơ quan thẩm định có trách nhiệm tham gia ngay từ giai đoạn đầu cho đến khi văn bản được hoàn chỉnh đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ và tính khả thi cao). Bố trí kinh phí thỏa đáng cho công tác xây dựng VBQPPL.